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质监公告
   
关于边境旅游法律规则制定的几点设想
发布日期:2019/7/3 来源:旅游投诉 点击次数:948次


    黄恢月 杭州师范学院中文系文学学士,安徽大学中文系文学硕士,北京大学法学院法学本科(远程)。现就职任浙江省旅游局政法处调研员,浙江省旅游法研究会副会长。



    《恢月说法》由黄恢月先生专门为本公众号整理编写的旅行业案例说法。旨在通过这个平台,站在法理情的角度对当下的疑点、难点、热点等案例提供一个看点,让更多的人参与互动、提高认识。黄恢月先生一直从事旅游法规研究和旅游纠纷投诉处理,先后出版了十多本有关旅游纠纷处理的著作。



01

作者看法

笔者曾就非边境省旅行社开展边境旅游活动合法性问题提出了个人的看法,顺着这个话题,需要作进一步的思考的是:现有的有关边境旅游的法律规则,已经远远不能适应当前边境旅游服务与管理的需要,需要作出全面的修订和完善,以推进边境旅游经营活动的有序开展。


02

法规分析

一、现行边境旅游法律规则的不足

1、现有规章对于边境旅游管理的规定已不合时宜。不论是《边境旅游管理暂行办法》还是《中俄边境旅游暂行管理实施细则》,颁布实施均在二十年前,其中的许多内容已经明显滞后,比如一类旅行社二类旅行社和三类旅行社的划分等。

2、《旅游法》中关于边境旅游管理的规定过于简单。关于边境旅游,《旅游法》仅仅在第二十九条的业务范围分类中予以明确,同时规定旅行社经营边境旅游业务,应当取得相应的业务经营许可,具体条件由国务院规定。这样原则性的规定,需要有更为具体可操作性的细则作为支撑。

二、边境旅游和出境旅游的异同

1、边境旅游属于出境旅游大的范畴。不论是边境旅游还是出境旅游,作为组织方的旅行社,都必须获得经营许可,游客都是通过旅行社的组织走出了国门,旅行社都必须为游客办理通关手续,只不过两类旅游的通关手续存在一定的差异。

2、边境旅游和出境旅游又各自独立。既然《旅游法》将边境旅游和出境旅游归结为两种不同类别的旅行社业务经营范围,游客旅游的空间范围也不尽相同。显然,边境旅游又不同于出境旅游,两种经营范围不可相互替代,也不可以混为一谈。

三、边境旅游经营许可的旅行社的行政区域设定

1、非边境省旅行社不可以获得边境旅游许可。既然是经营边境旅游,获得该经营许可的旅行社必须在边境地区注册并符合相应条件,而对于全国绝大多数非边境省旅行社而言,不论是否符合许可条件,一律不得获取边境旅游业务许可。这个观点应当不存在异议,否则既不符合边境旅游的特点,也和出境旅游几乎雷同。

2、边境省旅行社如何获取边境旅游许可。一种观点认为,凡是边境省区域范围内的旅行社,只要符合条件,均可以获得边境旅游经营许可;另一种观点认为,即使在边境省,也只有那些边境城市的符合条件的旅行社可以获得边境旅游的许可。笔者同意后一种观点,主要的理由是, 开展边 境旅游业务的基础,在于边境城市的特殊地位及开展边境旅游的便利性;开展边境旅游业务的目的,就是为了推进我国边境城市旅游业的发展。

 四、经营边境旅游的许可条件必须降低

 1、降低边境旅游许可条件是大势所趋。有人会说,既然边境旅游本质上属于出境旅游范畴,在边境旅游经营资质的许可中,最为简单的办法就是,直接将出境旅游资质的许可条件移植到边境旅游的许可中,既省事又方便,笔者对此并不以为然。主要原因是,在国务院大力倡导放管服改革的背景下,降低旅行社的经营许可条件,是为旅行社营造良好的经营环境最为有效的途径,边境旅游的许可也不例外。

2、边境旅游许可条件过高不利于边境旅游的发展。如果边境旅游许可条件过高,有可能出现两种情况:第一,边境地区的旅行社因为条件高而不得不放弃边境旅游资质的申请。第二,能够获得边境旅游资质的旅行社数量少之又少的后果是,就有可能在一定的区域内形成边境旅游的垄断局面。不论何种情形的出现,都不符合开展边境旅游业务的初衷。

 五、降低边境旅游许可条件的核心要素

 1、经营边境旅游业务的旅行社质量保证金应当低于经营出境旅游业务的旅行社的标准。质保金固然可以确保游客合法权益得到进一步的保障,但据笔者所知,在实务中存在两种现象:第一,在绝大多数的情况下,旅行社一旦损害游客合法权益,不需要动用质保金,旅行社已经主动向游客作出了赔偿。第二,一旦发生重大服务纠纷,区区数量的质保金并不能全面解决游客合法权益保障的问题。所以,质保金作为旅行社开展经营的条件,更多的是起到震慑和象征作用,而不是实际应用。

2、获取边境旅游许可的年限应当低于获取经营出境旅游许可的年限。按照《旅行社条例》的规定,旅行社取得经营许可满两年,且未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的,可以申请经营出境旅游业务。比照此规定,申请边境旅游的旅行社,取得经营许可应当低于两年,是一年还是半年,可以作进一步的研究,但仍然必须满足未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的条件。

 六、制定可操作的旅行社之间的委托经营规则

 规范边境旅游的委托行为是最为重要的规则之一。因为具备经营边境旅游资质的旅行社总体数量较少,参加边境旅游的游客则来自全国各地。为了规范有序地开展边境旅游,最为核心的就是要解决旅行社之间的委托经营问题。

1、具备边境旅游资质的旅行社,可以委托全国具备出境旅游资质的旅行社开展边境旅游业务。代理社既可以以委托社的名义开展业务,也可以以代理社自己的名义开展业务,诸如招徕业务,签订合同,代收全额旅游团款。如果是以委托社名义签订旅游合同,合同的权利义务直接由委托社享受和承担,代理社有义务向游客作出事先说明。如果是以代理社自己的名义签订旅游合同,代理社不仅要负责出发地至地接社所在地的服务,还需要承担包价旅游合同所赋予的民事责任和行政责任,同时,代理社应当将边境旅游接受委托的情况事先向游客作出说明。

 2、不具备边境旅游资质的旅行社不可以反委托或者再委托边境旅游业务。在边境旅游业务委托中,委托社一定是具有边境旅游资质的旅行社,委托其他不具备边境旅游资质的旅行社开展业务。也就是说,具备边境旅游资质的旅行社设计好线路和产品,将线路和产品委托给代理社,代理社只负责帮助委托社“干活”。反之,不具备边境旅游资质的旅行社,自己设计线路和产品,组团后再委托具有边境旅游资质的旅行社接待的反委托行为,并不符合边境旅游中的委托精神,涉嫌超范围经营。同时,代理社不可以再委托其他旅行社开展边境旅游业务。

 七、现有法律法规的修订、整合与完善

 截止到目前,涉及到边境旅游的法律法规包括《旅游法》、《边境旅游管理暂行办法》、《中俄边境旅游暂行管理实施细则》、《旅行社条例实施细则》等。在这些法律法规中,有些是一笔带过,有些内容已经严重滞后于现实情况和需要,必须对这些法律法规作出统一的修订、整合和完善。

 1、整合《边境旅游管理暂行办法》和《中俄边境旅游暂行管理实施细则》,统一制定《边境旅游管理办法》。如果不制定统一的边境旅游规定,那就意味着还需要出台中蒙、中越等相应的边境旅游的管理细则,这样的操作既很繁琐,也无必要。

 2、完善处罚规则。既然设定了边境旅游许可条件及规范经营行为,对于违反规则的旅行社必须实施相应的行政处罚。如果不制定切实可行的行政处罚规则,即使设定了经营规则,也无法规范旅行社的经营行为,也不能保护游客的合法权益。

 八、如何看待所谓的边境旅游“带来”的相关问题

 1、边境旅游中“带来”的各种所谓问题,是否和开展边境旅游存在必然的因果关系。回答是否定的。首先,通过旅行社组团参加边境旅游,仅是中国公民出境的渠道之一,离开了旅行社的组团,中国公民依然可以依法出境。其次,中国公民在境外的违法犯罪,和旅行社组织的边境旅游,表面上似乎有关联系,但事实上并非如此。换一句话说,如果旅行社停止了边境旅游业务,所有的问题是否就此自然消亡。恐怕问题并不是如此简单。

 2、边境旅游“带来”的各种所谓问题,是否意味着开展边境旅游本身存在问题。回答也是否定的。即使过去边境旅游中存在所谓的问题,仅仅是管理的问题,是由其他各种原因所导致和所促成的问题,而不是旅行社开展边境旅游本身带来的问题。因此,不能因为边境旅游中存在的所谓的这样或者那样的问题,就否定边境旅游,就要提高边境旅游的许可条件和门槛,甚至要取消边境旅游业务。

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